Le texte de la Convention examiné est ambigu : cela tient à la méthode d’élaboration par une assemblée ad hoc, dite Convention européenne sur l’avenir de l’Europe qui ne peut pas être assimilée à une Constituante dont les députés, élus à cet effet, disposent de la légitimité pour rédiger le statut juridique d’un nouvel État. Dans ces conditions, c’est par abus de langage que cette Convention a été présentée comme une assemblée constituante. On ajoutera que la délibération au sein de la Convention n’aura porté que sur la première partie du texte, adoptée par un consensus original ignorant superbement toute opposition.
Sur le fond, la Convention a choisi la fuite en avant. L’insistance sur le prétendu caractère constituant de la Convention européenne, a pour objet de faire passer, de façon subliminale, le projet de nouveau traité comme la future Constitution de l’Union européenne. Ainsi, par une dérive sémantique, on place progressivement les peuples de l’Europe devant le fait accompli : une Convention autoproclamée Constituante a rédigé un projet de traité dénommé Constitution. C’est à prendre ou à laisser.
Une telle démarche n’est pas innocente. Bien entendu, la prétendue Constitution se garde bien de dire que la nouvelle Union est un État fédéral. L’article 6 du texte se contente de mentionner que " L’Union est dotée de la personnalité juridique ". Pourquoi avancer masqué en se gardant de prononcer encore le mot quand on crée la chose ? Malgré la double absence d’un territoire européen défini - décidément, la question de l’adhésion de la Turquie ne sera pas traitée - et d’un peuple européen composé de citoyens auquel on substitue la notion de " la population de l’Europe " - la nouvelle Union européenne institue un pouvoir fortement réorganisé sur le mode effectivement fédéral.
- le Parlement européen, d’abord, est l’organe privilégié d’un régime politique qui sera d’assemblée puisqu’il dispose du pouvoir de censurer la Commission, tout en échappant au pouvoir de dissolution par le Conseil européen. Il co-exerce un véritable pouvoir législatif, partagé avec le Conseil des ministres devenu ainsi, sur le modèle allemand du Bundesrat, une chambre des États ;
- le Conseil européen, ensuite, est présidé par une personnalité qui pourra lui être extérieure, ni chef d’État ni chef de gouvernement en exercice et qui sera donc dépourvue de toute légitimité démocratique. La fonction d’orientation générale incombant au Conseil européen est mise en oeuvre par le Conseil des ministres ;
- la Commission européenne, enfin, est l’institution indépendante des États membres qui " promeut l’intérêt général européen " en co-exerçant un véritable pouvoir exécutif, sans être coupée, toutefois, du pouvoir législatif puisqu’elle a l’initiative des lois européennes. Elle dépend du Parlement européen qui élit son président et la contrôle.
Une lecture même rapide du texte confirme que ce pouvoir organisé, au sein de la nouvelle Union européenne, est bien fondé sur le fédéralisme :
- d’une part, au profit des États fédérés, il existe une répartition des compétences qui leur conserve, en apparence, le droit commun : c’est ainsi que la délimitation des compétences de l’Union est régie par le principe d’attribution. Toutefois, cette attribution est largement définie : aux compétences exclusives de l’Union s’ajoutent, en particulier, les compétences partagées entre l’Union et les États membres, au détriment de ces derniers. Et c’est en vain que les États membres chercheront un secours du côté des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans l’exercice des compétences attribuées. Car, la garantie de ces principes n’est pas confiée aux parlements nationaux, restés à la périphérie du cadre institutionnel, mais à la jurisprudence de la Cour de justice, instrument efficace de la construction patiente de l’État supranational
- d’autre part, au profit de l’État fédéral, l’Union qui s’arroge la suprématie de son droit " La Constitution et le droit adopté par les institutions de l’Union dans l’exercice des compétences qui lui sont attribuées ont la primauté sur le droit des États membres " (article 10). À l’instar notamment de l’article 6, paragraphe 2 de la Constitution des Etats-Unis ou de l’article 31 de la Loi fondamentale de l’Allemagne, cette prescription consacre donc, de façon définitive, un modèle intégré, sur fond de droit dérivé et de jurisprudence interprétative : les objectifs de l’Union, la coordination des politiques économiques et sociales ou encore les clauses de flexibilité ou de solidarité, parmi bien d’autres dispositions du texte, seront ainsi le fondement d’une expansion toujours plus grande du droit de l’Union.
Il est vrai que l’État fédéral était déjà en filigrane de la construction communautaire. Mais, depuis la rupture politique opérée par le traité de Maastricht, en 1992, prolongée par les traités d’Amsterdam (1997) et de Nice (2001), il va à marche forcée ; avec le prochain traité établissant une Constitution pour l’Europe, la ligne d’arrivée est en vue : celle d’un fédéralisme européen, à la fois affiché, consolidé et élargi. Or, dans un État fédéral, l’État fédéré, intégré dans un ensemble institutionnel qui le dépasse, n’est plus en situation de déterminer sa propre compétence et n’est plus vraiment un État. La France va devenir une collectivité territoriale de l’Union, même si ce voyage dans le fédéralisme n’est pas sans retour : en effet, le droit de retrait de tout État membre est explicitement reconnu.
Pour un État millénaire comme la France, construit sur l’exercice par le peuple de la souveraineté nationale, une telle novation ne peut pas se faire en catimini. Il importe que, contrairement au traité de Nice, le Conseil constitutionnel ait à se prononcer sur la conformité du prochain traité à la Constitution de 1958 : au regard notamment du développement du recours à la majorité qualifiée dans nombre de matières qui relèvent de la souveraineté nationale, l’inconstitutionnalité n’est pas douteuse. Il importe aussi que la révision constitutionnelle ou l’autorisation de ratification du traité soit décidée, le moment venu, par un référendum.
Qui pourrait craindre le verdict du peuple ? Ni un démocrate, ni un républicain !
Jacques Myard, député (UMP) Olivier Gohin, professeur à l’Université de Paris 2
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